Mindestlohnregelungen sind in Deutschland seit jeher in Flächentarifverträgen zu finden. Die Möglichkeit der Allgemeinverbindlichkeitserklärung verstärkt noch die Branchenstandard-Wirkung von Tarifverträgen, die zunächst nur für tarifgebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer unmittelbar gelten. Nach § 5 Tarifvertragsgesetz (TVG) kann ein bestehender Tarifvertrag durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) nach Maßgabe seines Geltungsbereichs auch auf nicht tarifgebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer erstreckt werden.
Voraussetzungen sind formell ein Antrag einer der Tarifvertragsparteien und die Zustimmung des beim BMAS eingerichteten Tarifausschusses. Die tarifgebundenen Arbeitgeber müssen ferner mindestens 50 Prozent der unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fallenden Arbeitnehmer beschäftigen und die Allgemeinverbindlichkeitserklärung muss im öffentlichen Interesse geboten sein. Die Wirkung der Allgemeinverbindlichkeit eines Tarifvertrages findet allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (BAG) ihre Grenzen regelmäßig dort, wo speziellere Tarifverträge gelten. Schließen also Arbeitgeber und Gewerkschaft zum Beispiel einen Haustarifvertrag oder gilt ein sachnäherer Branchentarifvertrag, so bleibt dort in aller Regel der allgemeinverbindliche Tarifvertrag ohne Wirkung, auch wenn er für die Arbeitnehmer günstigere Regelungen enthält. Daneben besteht bereits seit 1952 das Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen (MindArbG), welches allerdings – bis heute – ohne jede praktische Bedeutung geblieben ist.
Die Wiederentdeckung
Im Sommer 2007 wurde dann das Arbeitnehmer- Entsendegesetz (AEntG) wiederentdeckt, welches ursprünglich vor allem auf die Vermeidung von Billigkonkurrenz für die deutsche Bauwirtschaft ausgerichtet war. Hiernach sollten die Arbeitsbedingungen der Tarifverträge des Baugewerbes auch auf aus dem Ausland nach Deutschland entsandte Arbeitnehmer zwingend Anwendung finden. Die Arbeitsbedingungen dieser ausländischen Arbeitnehmer wurden bis dahin nämlich nicht durch die Allgemeinverbindlichkeitserklärung erfasst.
Rückschlag für die Regierung
Der Mechanismus des § 1 AEntG ermöglicht – ähnlich einer Allgemeinverbindlichkeit – die Erstreckung eines Tarifvertrages durch Rechtsverordnung des BMAS auf eine gesamte Branche. Unabhängig vom Vorliegen einer Entsendungssituation eines ausländischen Arbeitnehmers gilt dieser Mechanismus allerdings auch für in Deutschland tätige Arbeitnehmer hier ansässiger Arbeitgeber. Die Geltungserstreckung bedarf eines Antrags einer Tarifvertragspartei und einer Anhörung der betroffenen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Tarifvertragsparteien. Die Zustimmung eines Tarifausschusses ist nicht erforderlich. Auch wenn materielle Voraussetzungen nicht ausdrücklich und zweifelsfrei vom AEntG geregelt sind, ist auch hier erforderlich, dass die tarifgebundenen Arbeitgeber mindestens 50 Prozent der unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fallenden Arbeitnehmer beschäftigen und ein öffentliches Interesse für die Geltungserstreckung vorliegt.
In Übereinstimmung mit der ursprünglichen Zielsetzung galt das AEntG zunächst für das Baugewerbe und die Gebäudereinigung. Anders als beim TVG ist nämlich der sachliche Geltungsbereich des Gesetzes von vornherein auf bestimmte Branchen beschränkt. Auf der Grundlage der Koalitionsvereinbarung vom 18. Juni 2007 wurde dann allerdings beschlossen, den Geltungsbereich des AEntG auch auf weitere Branchen auszudehnen, soweit hierfür seitens dieser Branchen Interesse besteht.
Zum bis heute umstrittenen Testfall dieser Ausweitung wurde Ende 2007 die Mindestlohnregelung für den Bereich der Briefbeförderung. Am 28. Dezember 2007 wurde das AEntG auf „Tarifverträge für Briefdienstleistungen“ ausgedehnt und so der Weg für die „Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen“ freigemacht. Damit fand der zwischen dem Arbeitgeberverband Postdienste und der Gewerkschaft ver.di vereinbarte Mindestlohntarifvertrag (Stundenlohn bis zu 9,80 Euro) zwingend auch „auf alle nicht an ihn gebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer Anwendung, die unter seinen Geltungsbereich fallen“. Weiteren Branchen mit einer Tarifbindung von mindestens 50 Prozent wurde zunächst bis zum 31. März 2008 Gelegenheit gegeben, einen Antrag auf Aufnahme in den Schutzbereich des AEntG zu stellen. Mit Fristablauf haben bislang acht weitere Branchen von diesem Angebot Gebrauch gemacht; darunter unter anderem die Arbeitnehmerüberlassung (Leih-/ Zeitarbeit), die Pflegedienste, das Wach- und Sicherheitsgewerbe sowie die Abfallwirtschaft. Laut BMAS sind in den acht Branchen insgesamt rund 1,5 Millionen Arbeitnehmer beschäftigt. Anträge sind aber auch in Zukunft noch möglich.
Einen Rückschlag in ihren Bestrebungen musste die Bundesregierung zunächst mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 7. März 2008 (Az. VG 4 A 439.07) hinnehmen: In einer viel beachteten Entscheidung urteilte das Gericht, dass die Rechtsverordnung des BMAS vom 28. Dezember 2007 die klagenden Postkonkurrenten in ihren Rechten aus Artikel 9 Absatz 3 (Koalitionsfreiheit) und Artikel 12 Absatz 1 Grundgesetz (Berufsfreiheit) verletzt. Die Verordnung ist danach rechtswidrig, weil sie von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, § 1 Absatz 3a Seite 1 AEntG, nicht gedeckt ist.
Die eingelegte Berufung blieb ebenfalls erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg entschied am 18. Dezember 2008 (Az. 1 B 13.08), dass die Rechtsverordnung nicht mit dem Gesetzesvorbehalt nach Artikel 80 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz (Erlass von Rechtsverordnungen) vereinbar und damit rechtswidrig sei. Die gesetzliche Ermächtigung in § 1 Absatz 3 a AEntG lässt eine Erstreckung des Mindestlohntarifvertrages nur auf tariflich nicht gebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu. Eine Geltungserstreckung auf anderweitig tarifgebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer ist, wie auch die Verdrängung anderer Mindestlohntarifverträge, nicht von der Verordnungsermächtigung im AEntG gedeckt.
Die Frage, ob die Einführung eines Mindestlohns für die Branche der Briefdienstleistungen überhaupt verfassungs- und gemeinschaftsrechtlich zulässig ist, ließ das Gericht offen. Das BMAS hat bereits Revision zum Bundesverwaltungsgericht eingelegt. Die Mindestlohnverordnung bleibt daher bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung weiterhin in Kraft. Unbeeindruckt von der bis dato ergangenen Gerichtsentscheidung legte das BMAS bereits im Januar 2008 zwei Gesetzentwürfe vor, mit denen das bisher geltende AEntG sowie das bislang ungenutzte MiArbG vollständig neugefasst werden. Die Entwürfe wurden am 16. Juli 2008 vom Kabinett beschlossen.
In Branchen, in denen keine Tarifverträge bestehen oder die Tarifbindung weniger als 50 Prozent beträgt, soll ein branchenspezifischer Mindestlohn auf Grundlage des neugefassten MiArbG festgelegt werden können. Ein hierfür dauerhaft gebildeter Hauptausschuss entscheidet per Beschluss darüber, „ob in einem Wirtschaftszweig soziale Verwerfungen vorliegen und Mindestarbeitsentgelte festgesetzt, geändert oder aufgehoben werden sollen“. Dann werden von einem branchenspezifischen Fachausschuss Mindestarbeitsentgelte festgesetzt, die in einem dritten Schritt auf Vorschlag des BMAS von der Bundesregierung als Rechtsverordnung erlassen werden können. Bisher geltende Tarifverträge, die vor dem 16. Juli 2008 abgeschlossen wurden und Tarifverträge, die diese ablösen oder unmittelbar ersetzen, sollen den festgesetzten Mindestarbeitsentgelten vorgehen.
Der Gesetzentwurf zum AEntG bietet dem BMAS weiterhin die Möglichkeit, einen Tarifvertrag durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrats in seiner Geltung auf eine gesamte Branche zu erstrecken. Die Voraussetzungen hierfür sind im Wesentlichen gleich geblieben. Bei Branchen, die erstmals einen Antrag auf Geltungserstreckung stellen, befasst sich zwar zunächst ein Tarifausschuss mit dem Antrag. Letztlich kann aber das Mindestlohnverordnungsverfahren selbst dann durch die Bundesregierung weitergeführt werden, wenn der Tarifausschuss mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit gegen eine Erstreckung des Tarifvertrages votiert.
Konkurrierende Verträge
Ein wesentlicher Streitpunkt ist der Fall des Vorliegens konkurrierender Tarifverträge in einer Branche. Der Verordnungsgeber soll bei seiner Auswahl des zu erstreckenden Tarifvertrages neben den allgemeinen Gesetzeszielen insbesondere die Repräsentativität der Tarifverträge als Abwägungskriterium heranziehen. Dies soll vorrangig an der Bedeutung des tarifschließenden Arbeitgeberverbandes und der tarifschließenden Gewerkschaft festgemacht werden.
Fraglich bleibt ferner, was geschehen soll, wenn mehrere Tarifvertragsparteien einen Antrag auf Erstreckung ihres Tarifvertrages stellen. Auch hier entscheidet allein der Verordnungsgeber, wobei er „mit besonderer Sorgfalt die widerstreitenden Grundrechtsinteressen zu einem schonenden Ausgleich zu bringen hat“. Dies alles wirft nicht nur Auslegungsfragen hinsichtlich der Vielzahl von unbestimmten Rechtsbegriffen auf. Fest steht, dass – wenn es zu einer Geltungserstreckung eines bestimmten Tarifvertrages auf eine Branche kommt – dieser unbedingten Vorrang gegenüber anderen, bereits gültigen Tarifverträgen, also Verbands-, Haus- oder bereits nach § 5 TVG für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen, genießt.
Das neue AEntG bietet damit einen Rechtsrahmen, um tarifvertragliche Mindestlöhne für alle Arbeitnehmer verbindlich zu machen und zwar unabhängig davon, ob der Arbeitgeber seinen Sitz im In- oder Ausland hat. Probleme wegen des hiermit verbundenen schwerwiegenden Eingriffs in die Tarifautonomie scheint der Gesetzgeber eher hintanzustellen.
Kommt es zur Umsetzung der vorliegenden Entwürfe, so wird die sorgfältige und möglichst frühzeitige Prüfung der Branchenzugehörigkeit eines Unternehmens, seiner Betriebe oder bestimmter Betriebsteile an Bedeutung gewinnen, um festzustellen, ob Leistungen einer von der Geltungserstreckungserklärung betroffenen Branche erbracht werden. Bei Nichtgewährung von Mindestarbeitsentgelten läuft der Arbeitgeber Gefahr, ein Ordnungsgeld von bis zu 500.000 Euro auferlegt zu bekommen. Jedenfalls bei nur teilweiser Erbringung branchenbezogener Leistungen dürfte in einigen Fällen durchaus Raum für rechtzeitige Umstrukturierungen bleiben. Die klassische Tarifflucht durch Austritt aus einem Arbeitgeberverband schützt demgegenüber ebenso wenig vor der Anwendung eines geltungserstreckten Tarifvertrages über Mindestentgeltbedingungen wie der Eintritt in einen Verband, welcher einen anderen, konkurrierenden Tarifvertrag abgeschlossen hat.
Für das neugefasste MiArbG, welches ergänzend zum AEntG wirken soll, bleibt abzuwarten, ob es in der Praxis überhaupt zur Anwendung gebracht wird. Welche der Branchen, die bis zum 31. März 2008 einen Antrag gestellt hatten, in das AEntG aufgenommen werden, ist noch völlig unklar. Bereits mit dem Kabinettsbeschluss wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die über eine Aufnahme entscheiden soll. Die Gespräche führten allerdings bislang zu keinem Ergebnis. Dadurch verzögert sich auch das Gesetzgebungsverfahren. Eigentlich sollten die Gesetzentwürfe noch in der vorletzten Dezemberwoche des Jahres 2008 im Bundestag abschließend beraten werden. Dieser Zeitplan konnte jedoch nicht mehr eingehalten werden. Nunmehr wird die Umsetzung der Gesetzentwürfe im ersten Halbjahr 2009 angestrebt, wobei abzuwarten bleibt, ob das Thema Mindestlohn nicht doch noch Einzug in den Bundestagswahlkampf 2009 hält.
Quelle:
PERSONAL – Heft 02/2009
