Ein handlungsfähiger Staat braucht Zentralabteilungen, die mehr leisten als lediglich
Verfahren abzusichern. Am Beispiel des Handlungsfeldes Reskilling zeigt dieser Beitrag, wie
das konkret gelingen kann und warum es dafür keine neue Organisationsstruktur braucht,
sondern eine neue Grundlogik.
Aua! Es schmerzt
2026 sind die Personalschmerzen des öffentlichen Dienstes hinreichend bekannt; die Zahlen
aus dem dbb Monitor 2026 kursieren auf Konferenzen und in Strategiepapieren. 600.000
Beschäftigte fehlen dem öffentlichen Dienst, um alle übertragenen Aufgaben seriös erfüllen
zu können; 30.000 Vollzeitstellen mehr als noch im Vorjahr. Gerade noch 23 Prozent der
Bevölkerung halten den Staat für handlungsfähig. Zugleich soll der Personalbestand der
Bundesverwaltung laut Modernisierungsagenda des Bundes um acht Prozent sinken, und bis
2040 könnten ihr rund 20 Prozent weniger Beschäftigte zur Verfügung stehen. Personal wird
damit zur knappsten Transformationsressource des Staates. Der Umgang mit dieser
Ressource ist keine bloße Frage interner Organisation mehr. Auch geht es über sich
leerende Kästchen in Organigrammen. Es betrifft den Kern der Verwaltung und ist eine
Voraussetzung staatlicher Handlungsfähigkeit.
Die Bundesregierung hat daraus für die Verwaltung eine Konsequenz gezogen: Ihre
Modernisierungsagenda widmet dem Thema ein eigenes Handlungsfeld, „Zukunftsgerichtete
Personalentwicklung und strategisches Personalmanagement“. Gefordert ist dort ein
Personalmanagement, „das strategischer auf die Herausforderungen der Zukunft
ausgerichtet ist“, ausdrücklich auch mit Reskilling und einem internen Stellenmarkt über
Behördengrenzen hinweg. Damit rückt Personalarbeit vom Unterstützungs- zum
Kernprozess der Verwaltungsmodernisierung. In den Personalbereichen ist diese Erkenntnis
längst angekommen. Organisiert werden sie vielerorts aber noch immer so, als ginge es vor
allem darum, Verfahren abzusichern.
Die Zuschreibung „Prozesspolizei“ beschreibt daher nicht die Haltung der Menschen in
Personalbereichen und Zentralabteilungen, sondern die Rolle, die ihnen das System zuweist:
Rechtssicherheit gewährleisten, Erwartungsstabilität managen, Fristen wahren, Vorgaben
prüfen, Fehler und Risiken vermeiden. In Bund, Ländern und Kommunen begegnen uns
Personal- und Zentralbereichsleitungen mit klarem strategischem Anspruch und
hervorragender fachlicher Aufstellung. Doch das Steuerungssystem nimmt ihre Expertise vor
allem für Verfahrenssicherheit und operative Eskalationen in Anspruch – und erwartet
strategische Arbeit zusätzlich zum „Linienbetrieb“. Die Antwort vieler Häuser auf diesen
wachsenden Druck folgt einem vertrauten Muster: Stellen umbenennen, Organigramme
anpassen, Strategiepapiere für die Schublade schreiben (lassen) und „strategische
Einheiten“ schaffen, die dann doch das Tagesgeschäft bewältigen. Was sich nicht verändert,
ist die Grundlogik einer Personalarbeit, die auf Verfahrenssicherheit ausgelegt ist, statt auf
Steuerung. Das gilt für eine große Zentralabteilung im Landesministerium ebenso wie für das
Hauptamt in der Stadtverwaltung einer kleinen Kommune.
Nirgends zeigt sich das so deutlich wie beim Reskilling. Heute läuft es meist als
Fortbildungsaufgabe durch den Personalbereich oder aber in entfernten Ecken der Republik,
ob in Boppard oder in Herne. Möglicherweise auch auf der Lernplattform Bund, über die die
BAköV stolz schreibt: „Einige Behörden haben unser Angebot bereits als perfektes Mittel zur
Schulung/Sensibilisierung all ihrer Beschäftigen für sich entdeckt. In diesen Häusern werden
ausgewählte Module als verpflichtende [eigene Hervorhebung] Schulungsmaßnahme
vorgegeben.“ In jedem Fall: weit entfernt von der Verwaltungssteuerung, wo
Entwicklungsbedarfe eventuell erst am Ende von Strategieprozessen kaskadiert oder von
den Fachbereichen nachgereicht werden. Heraus kommt ein Fortbildungsangebot, das
kurzfristige Bedarfe bedient, die langfristige Ausrichtung aber kaum trägt – denn eine träge
Fortschreibung von Schulungskatalogen aus vergangenem Jahrzehnt kann kaum strategisch
genannt werden.
Diese eigentlichen, strategisch Fragen stellt niemand systematisch… weil sie in keiner
Zuständigkeit liegen. Die OECD fasst sie unter dem Begriff Strategic Workforce Planning
zusammen: Welche Aufgaben müssen wir künftig erfüllen? Welche Fähigkeiten brauchen wir
dafür, welche haben wir heute, und wo entstehen Lücken? Wie hängen Personal, Budget,
Organisation und Leistung zusammen? Wer so fragt, fragt nicht mehr nach Schulungen,
sondern danach, wie eine Institution im Anforderungsdreieck (etwa die typischen
Spannungsfelder des New Public Management wie „Good Governance“, „soziale
Daseinsvorsorge“ und „Effizienz“) leistungsfähig bleibt. Genau diese Verschiebung erleben
wir derzeit in Gesprächen mit Verwaltungsleitungen. Warum die heutige Aufstellung darauf
so schlecht vorbereitet ist, zeigt ein Blick darauf, was Personalarbeit eigentlich leistet.
Drei Leistungsarten, ein Korsett
Personalarbeit umfasst im Kern drei grundlegend verschiedene Leistungsarten. Die erste ist
administrativer Natur: Personalakten, Stellenbesetzungsverfahren, Entgeltabrechnung,
Zeiterfassung. Sie sind hochgradig reguliert, rechtlich eng getaktet und unverzichtbar. Die
zweite ist gestalterisch: Personalentwicklungsmaßnahmen, Bindungsformate,
Talentmanagement. Hier gibt es Spielraum, und hier investieren Personalbereiche oft
erhebliche Ressourcen in Eigenentwicklungen. Die dritte ist strategisch: die Übersetzung von
Verwaltungszielen in Kompetenz- und Kapazitätsbedarfe und die Vorbereitung
personalstrategischer Entscheidungen auf Leitungsebene.
Die Herausforderung liegt darin, dass zu oft alle drei im selben Korsett stecken und mit
selbem Personal vorangetrieben werden. Dort gewinnt wiederum immer das Dringende. Die
Abrechnung muss stimmen, die Stelle muss besetzt und das Angebot für einen Workshop
eingeholt werden, die Frist läuft. Schon die Personalentwicklung hat in vielen Verwaltungen
wenig Mandat, wenig Ressourcen und keinen festen Platz am Tisch der Verwaltungsleitung.
Für die strategische Personalarbeit, auf die es für die Zukunftsfähigkeit am meisten
ankommt, bleibt noch weniger Raum; sie wird nebenbei erledigt. Das reicht (vielleicht!) für
einen Fortbildungskalender, aber nicht für die Frage, welche Kompetenzen eine
Wohngeldstelle in drei Jahren braucht.
Neue Rollen im alten Gewand? Meist keine ausreichende Lösung
Dass ein reiner Rollentausch innerhalb dieses Korsetts das Problem nicht löst, zeigt die
Herausforderung der HR-Business-Partner. Das Modell stammt aus der Privatwirtschaft und
wurde auch von Verwaltungen übernommen, die ihre Personalarbeit strategischer aufstellen
wollten. Eine eigene Rolle, die nah am Fachbereich berät und Personalentscheidungen auf
Augenhöhe mit der Führung begleitet. In der Praxis wird die Rolle häufig zwischen
Transaktion und strategischem Anspruch zerrieben, in der Verwaltung wie in der
Privatwirtschaft. Fehlt das Fundament aus Self-Service und zentralen Fachservices, landet
jedes Anliegen bei ihr, von der Bescheinigung bis zur Organisationsfrage. Wer sie dann nach
Reskilling fragt, bekommt eventuell noch eine Schulungsliste, aber mit Sicherheit keine
Kompetenzstrategie.
Gescheitert ist dabei weniger die Rolle selbst als die Erwartung, sie könne als Allheilmittel
ein Steuerungsproblem lösen. Wo Organisationen das Modell nun nachjustieren, geschieht
das oft nach derselben Logik: neue Rollen und Bezeichnungen im gleichen Korsett.
Strategische Personalarbeit scheitert aber nicht an der Rollenbeschreibung, sondern daran,
dass das administrative Fundament sie nicht trägt und die Steuerung sie nicht abruft.
In drei Bewegungen zu einer möglichen Zukunft
Eine differenzierte Betrachtung erlaubt es, jede Leistungsart nach ihrem eigenen Maßstab zu
steuern: die Administration nach Effizienz, die Gestaltung nach Wiederverwendung, die
Strategie nach Wirkung. Dafür braucht es nicht zwingend ein neues Organigramm; es
reichen drei Bewegungen in einer bestimmten Reihenfolge, die zunehmend Mut und
Veränderungsbereitschaft erfordern. Dieser Dreischritt beginnt bei „high tech“, geht über
„high touch“ und erreicht mit den freigesetzten Kapazitäten die strategische Flughöhe und
damit die entsprechende Aufmerksamkeit.
Administration standardisieren, dann digitalisieren. Standardisierung ist gerade im
öffentlichen Sektor nicht das kleine Geschwister der Digitalisierung, sondern ihre
Voraussetzung. Der nationale Normenkontrollrat und OECD argumentieren seit Jahren
konsistent, dass erst gemeinsame Standards, Schnittstellen, Architekturen und harmonisierte
Verfahren Digitalisierung skalierbar machen. Die Formel lautet daher: standardisieren, was
keinen legitimen Unterschied braucht; digitalisieren, was standardisiert ist; modularisieren,
wo Unterschiedlichkeit sachlich notwendig ist. Für Kommunen liegt hier der größte Hebel.
Für ihre Tarifbeschäftigten gilt der TVöD, für ihre Beamtinnen und Beamten innerhalb eines
Landes dasselbe Dienstrecht. Die Anforderungen unterscheiden sich weit weniger, als die
Vielzahl paralleler Eigenlösungen vermuten lässt. Kommunale IT-Dienstleister und
interkommunale Kooperationen verteilen die Investition auf viele Schultern. Für das
Reskilling heißt das: Kompetenzprofile und Qualifizierungsbedarfe liegen digital und
vergleichbar vor statt in Excel-Listen einzelner Sachgebiete.
Gestaltung verschlanken. Die Eigenentwicklung von Programmen, Workshops, Lernreisen,
Kompetenzmodellen, Bindungsformaten und Onboarding-Konzepten wird deutlich reduziert,
denn individualisierter Produktaufbau bindet nach unserer Erfahrung oft mehr Ressourcen,
als er Wirkung erzeugt. Die Alternative ist nicht weniger Personalentwicklung oder
Talentmanagement, sondern gezielter und klügerer Ressourceneinsatz: und zwar sich an
konsolidierten Best Practices orientieren und dort, wo Standards fehlen, gemeinsam
entwickeln, etwa in kommunalen Netzwerken. Für das Reskilling hieße das, kein weiteres Inhouse-Konzept mit sechs Monaten Abstimmungsaufwand zu entwickeln, sondern bewährte
Lernformate, die schnell im Einsatz sind, interorganisational zu entwerfen oder am liebsten
von Netzwerkpartnern abschauen. Für ganz Mutige: nicht nur nach-, sondern gemeinsam
nutzen.
Strategie an die Steuerung koppeln. Ein Platz am Tisch der Verwaltungsleitung ist wichtig.
Entscheidend sind aber Mandat und die Anschlussfähigkeit an die zentralen
Steuerungsprozesse. Strategische Personalarbeit muss systematisch mit Aufgaben-,
Organisations-, Digital- und Ressourcensteuerung verzahnt sein. Sonst entsteht im Zweifel
eine exzellente Kompetenzstrategie, die aber weder in der Aufgabenplanung noch im
Stellenplan, im Haushalt oder im Digitalportfolio vorkommt. Die Zentralabteilung braucht
deshalb Auftrag, Kompetenz und Datengrundlage für eine Übersetzungsleistung: Welche
Aufgaben verändern sich? Welche Kompetenzen und Kapazitäten folgen daraus? Wie treffen
wir Entscheidungen auf Basis von Daten? Wie kommen diese Entscheidungen tatsächlich in
der Fläche an? Auch der interne Stellenmarkt, den die Modernisierungsagenda vorsieht,
funktioniert nur, wenn jemand weiß, welche Kompetenzen wo gebraucht werden und wo sie
vorhanden sind. Die Kapazität für diese Arbeit entsteht nicht durch zusätzliche Stellen, die
ohnehin kaum zu besetzen wären, sondern aus dem, was die ersten beiden Bewegungen
freisetzen.
Die Reihenfolge ist dabei kein Detail. Ohne die erste Bewegung scheitert die dritte; das lehrt
die Geschichte der HR-Business-Partner. Erst wenn die Administration trägt, wird aus der
Zentralabteilung, die Verfahren absichert, eine, die die Leistungsfähigkeit der Verwaltung
mitsteuert.
Wie in dieser Welt Reskilling gelingen kann
Wie das konkret aussieht, zeigt ein exemplarisches Beispiel. Eine mittelgroße Stadt will in
ihrer Wohngeldstelle eine KI-gestützte Vorprüfung von Anträgen einführen, auch um deutlich
gestiegene Fallzahlen zu bewältigen. In der bisherigen Arbeitsweise würde der
Personalbereich spät davon erfahren und unter Zeitdruck eine Schulung zur neuen Software
organisieren. In der neuen Logik beginnt die Arbeit früher und an anderer Stelle.
Die Zentralabteilung klärt gemeinsam mit dem Fachbereich und den
Digitalisierungsverantwortlichen, wie sich die Arbeit verändert: Das System übernimmt die
Vorprüfung, die Sachbearbeitung prüft dessen Ergebnisse, entscheidet Grenzfälle und
verantwortet den Bescheid. Damit bewegt sich die Stadt in einem Bereich, den die
europäische KI-Verordnung wegen seiner Grundrechtsrelevanz als hochriskant einstuft: KI,
die über den Zugang zu staatlichen Leistungen mitentscheidet. Reskilling heißt hier gerade
nicht, Beschäftigte auf eine neue Software zu schulen. Gebraucht werden Kompetenzen für
Plausibilisierung und Fehlererkennung, für wirksame menschliche Aufsicht, für die
Bewertung von Daten und für die Kommunikation mit Antragstellenden. Die Zentralabteilung
legt das der Verwaltungsleitung als ganzheitliche Entscheidung über Aufgaben, Stellen,
Budget und Zeitplan vor, nicht als einzelnen Fortbildungsbedarf. Digitalisierung, Organisation
und Personal lassen sich hier nicht nacheinander abarbeiten; sie sind Seiten derselben
Transformationsentscheidung.
Der Personalrat ist von Beginn an dabei. Bei der Einführung neuer Technik und bei
Qualifizierungsfragen hat er weitreichende Beteiligungsrechte, und auch die Frage, ob sich
mit den Aufgaben die Eingruppierung verändert, gehört früh auf den Tisch. Die Umsetzung
übernimmt ein standardisierter, technisch gut aufgestellter Personalbereich: Er greift auf
erprobte Lernformate zurück, etwa aus interkommunalen Kooperationen, verankert
arbeitsintegrierte Lernpfade im Alltag der Wohngeldstelle und erfasst Lernstände digital. Was
wirkt, fließt zurück in die Steuerung.
Gemessen wird der Erfolg aber weder an der Zahl der Teilnehmenden noch allein an
kürzeren Bearbeitungszeiten. Er zeigt sich dort, wo Bürgerinnen und Bürger ihn spüren: Der
Bescheid kommt schneller und ist nachvollziehbar begründet, Rückfragen und Rückläufe
werden seltener, und wer anruft, bekommt eine kompetente Antwort. Vertrauen in Verwaltung
entsteht aus Geschwindigkeit, Verlässlichkeit, Zugänglichkeit und fairer Behandlung
zugleich.
Gemeinsam mutig in die Zukunft
Einige Verwaltungen, die wir begleiten, haben die erste Bewegung bereits begonnen:
Prozesse werden standardisiert, digitale Infrastruktur entsteht. Diese Arbeit ist notwendig,
und sie zeigt Wirkung. Nun geht es darum, die gewonnene Kapazität strategisch einzusetzen
und Personalarbeit dort zu verankern, wo über Aufgaben, Organisation, Digitalisierung und
Ressourcen entschieden wird. Eine neue Organisationseinheit braucht es dafür nicht, wohl
aber eine Zentralabteilung, die Personalarbeit mutig und pragmatisch neu denkt, und eine
Leitung, die ihr das Mandat dafür gibt.
Personalstrategie ist dann erfolgreich, wenn Bürgerinnen und Bürger eine handlungsfähigere
Verwaltung erleben. Ihre Wirkung endet nicht bei der HR-Kennzahl und nicht bei der internen
Organisationsleistung, sondern beim staatlichen Auftrag; und bei der Frage, ob künftig
wieder mehr als 23 Prozent der Menschen dem Staat zutrauen, ihn zu erfüllen.
HRpepper begleitet Organisationen des öffentlichen Sektors bei der Weiterentwicklung ihrer
Personalfunktion – von der Standortbestimmung bis zur strategischen Neuausrichtung. Wir
freuen uns auf die Diskussion auf der TalentPro und darüber hinaus.
